La política científica y tecnológica, una responsabilidad compartida

La política se parece en el mejor de los casos a un libro de cocina (si es bueno mejor), pero lo que importa para cocinar es la calidad de los ingredientes, la combinación de las cantidades adecuadas, y la mano y el talento de los cocineros. ¿Por qué España no ha sido capaz de desarrollar o de dotarse de una política de ciencia y tecnología y una visión estratégica para la ciencia? 

LUIS SANZ-MENÉNDEZ


1. La ausencia de algún factor como “causa”

Utilizar este punto de partida para un análisis de la realidad de la ciencia y la innovación en España supone: a) constatar su situación, que de acuerdo a los indicadores estándar no es buena y, b) atribuir ciertos poderes causales, en esa realidad, a la ausencia de algún factor, tal y como una “auténtica” política de ciencia, tecnología e innovación (PCTI)” (“adecuada”, por supuesto).

El título de este artículo, sugerido por los editores, está alineado con un diagnostico habitual en España: “la falta de voluntad política”, “la carencia de una política adecuada”, “la ausencia de una visión o estrategia (a largo plazo)”, etc. 

La tendencia más habitual es asociar ese problema con la baja inversión gubernamental en I+D, bien comparando con otros países o con los objetivos que, en las últimas décadas, gobiernos socialistas o populares han comprometido (el famoso 2% del PIB para I+D) … e incumplido sistemáticamente.

En resumen, juzgamos los resultados (la pobre situación de la ciencia y la innovación) y concluimos que -como factor explicativo esencial- ha faltado un “política”, una “estrategia” o una “visión”. Lo que no está claro es si esa política es un ingrediente esencial de la “receta del éxito” o, simplemente, un aderezo decorativo (el pastel o la guinda).

Por investigaciones recientes sabemos que no es lo mismo la percepción causal que la inducción causal; aunque el ejercicio explicativo que surge de la pregunta que da título a esta entrada se base en una representación muy simplificada de la causalidad, lo cierto es que tenemos la oportunidad de reflexionar sobre la realidad empírica. Eso sí, no vamos a entrar aquí en debatir si, desde esta perspectiva, la PCTI es condición suficiente y/o necesaria, ni entrar en razonamientos contrafactuales.

Quizás, con actores reales siguiendo las normas éticas atribuidas a cada grupo, la buena política sería más un resultado, que la condición suficiente para la mejora del sistema de la que hablamos.

2. ¿Qué se entiende por una PCTI adecuada?

Tanto si confundimos la política con la inversión o gasto público, como si entendemos la política como el “documento burocrático” (por ejemplo: la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación o el Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica e Innovación), estamos confirmando la idea de que “falta algo”, y que ese es el nexo causal.

Pero la política es más que eso, es también un concepto que nos permite representar el conjunto de factores o variables (algunos de ellos relacionados con el gobierno y las Administraciones Públicas) que se asocian a los resultados de la I+D o la innovación; además, la política es el resultado de otros procesos y estructuras, que pueden ayudarnos a entenderla tal y como es, y no como creemos que debería ser.

La política, utilizando la metáfora anterior, se parece en el mejor de los casos a un libro de cocina (si es bueno mejor), pero lo que importa para cocinar es la calidad de los ingredientes, la combinación de las cantidades adecuadas, y la mano y el talento de los cocineros.

Si nos salimos del concepto de política como simple documento y definimos, de forma muy básica, la política (de ciencia, tecnología e innovación) como aquello que los gobiernos (incluidos los funcionarios que la influencian, condicionan o determinan) hacen o no hacen sobre ese problema, para actuar directamente o para incentivar las conductas de otros, y asumimos que las políticas se implementan con diversos tipos de instrumentos (regulatorios, organizativos, informativos o presupuestarios), entonces podemos concluir que la ausencia de las visión, el mal diseño o la implementación defectuosa podrían ser parte de las causas de la situación. 

Así pues, lo primero es matizar, en nuestras cabezas, los “poderes causales” de esa idea de las Políticas (o de su ausencia) como causa. Las políticas, como estrategia o documento, son ambiguas, especialmente en sistemas multinivel, y son reinterpretadas por los actores que las implementan o las utilizan para sus propios objetivos (y esto es algo a tener en cuenta). 

Por eso conviene recordar que la realidad (por ejemplo, la baja inversión) depende menos de la política oficial, que de lo que hacen los actores del sistema de I+D (empresas, universidades y organizaciones públicas de I+D, investigadores, etc.) en el contexto de sus recursos y capacidades.

Quizás, con actores reales siguiendo las normas éticas atribuidas a cada grupo, la buena política sería más un resultado, que la condición suficiente para la mejora del sistema de la que hablamos.

3. ¿Qué ha pasado con la PCTI española?

El procedimiento más seguro para entender el valor explicativo de la PCTI, como causa, sería analizar comparativamente, controlando la heterogeneidad, qué han hecho otros países, con condiciones similares y mejores resultados. Responder a la pregunta de si hay casos de países cuyos actores, no solo sus políticos o burócratas diseñando políticas adecuadas, lo han hecho mejor es complicado; hoy no vamos a entrar en ello, dado exige además un análisis detallado de si aquello que funcionó en otro lugar tiene garantías de funcionar aquí del mismo modo. 

Por eso nos vamos a centrar solo en revisar si aquí, en España, en algún momento del pasado se hizo mejor (hubo mejores políticas) o si, alguna de las partes que constituyen España, lo ha hecho mejor a la vista de sus resultados.

¿Cualquier tiempo pasado fue mejor?

Mario Vargas Llosa inicia “Conversación en la catedral” resumiendo la preocupación que guía a los personajes «¿En qué momento se había jodido el Perú?». Quizás se pueda reformular aquí: ¿Hubo algún tiempo en que la “política de I+D” estaba bien planteada y el sistema de I+D mejoraba adecuadamente?. 

Los más viejos insisten (por nostalgia o por experiencia, lo que el lector prefiera) en los “magníficos años 80”: la Ley de la Ciencia de 1986, su propuesta de gobernanza, la puesta en marcha de los Planes nacionales de I+D, las reformas, etc. y los efectos en el sistema de I+D, si bien es verdad que no todo fueron mieles como se deduce, por ejemplo, de los problemas de endogamia universitaria que se consolidaron de la aplicación la Ley de Reforma Universitaria. Hubo crecimiento sostenido (no exagerado para hacerlo ingobernable) y predecible de los recursos públicos, delegación de responsabilidad en los actores, confianza en ellos, más autonomía y menos control burocrático, reglas e incentivos para promover las buenas conductas, etc.  En resumen, muchas más luces que sombras.

Luego, a mediados de los noventa empezaron los líos: la ruptura de la división del trabajo entre Ciencia e Industria; la combinación artificial de la I+D y la innovación; la “desaparición de la innovación” en la industria; la separación de la I+D de las universidades; la inestabilidad en el mapa competencial de los ministerios y la inestabilidad en los nombramientos políticos (ministros y Secretarios de Estado); la concentración de competencias y recursos (presupuestos y OPIS); la creación de nichos (y pesebres presupuestarios, que dirían los norteamericanos) por los que los actores competían ferozmente; el fracaso de los (escasos) intentos de reforma; la confusión de creer que “tener un ministerio de ciencia” es lo mejor (sin duda para el ministro o ministra lo es), en lugar de aprovechar el potencial de la I+D en todas las actividades de futuro del Estado (digitalización, cambio climático, transición energética, modernización industrial, movilidad urbana, o mejora de las políticas de salud (personal, medioambiental, alimentaria, etc.) por ejemplo). El resultado: mucha inercia, defensa de los intereses creados, conservadurismo, falta de capacitación (y motivación), batallas por el poder entre los equipos, etc. son algunos conceptos que se pueden aplicar a explicar el porqué.

la confusión de creer que “tener un ministerio de ciencia” es lo mejor (sin duda para el ministro o ministra lo es), en lugar de aprovechar el potencial de la I+D en todas las actividades de futuro del Estado

¿Merece la pena copiar aquello que algunos de nosotros hayan hecho bien?

También podemos preguntarnos si, gracias al experimento natural que han sido las transferencias de las competencias a las CC.AA. en universidades e I+D, algunas ellas han hecho mejores políticas (entendidas como causas o factores coadyuvantes) a la vista de los resultados.

No cabe duda que la respuesta es que sí y tenemos ejemplos (aunque hoy, ex post, los cuestionemos por estar asociados al nacionalismo o al independentismo). Por ejemplo, la Generalitat de Cataluña (con Andreu Mas-Colell como cabeza visible) consiguió desarrollar –desde hace 25 años-  actuaciones (a las que los rectores catalanes se resistieron ferozmente) que quizá no podían ser llamadas –entonces- estrategia o política de I+D, y que han puesto a las instituciones catalanas, incluidas las universidades, a la cabeza de las españolas en eficiencia, calidad y resultados de investigación.

Esto se ha hecho en España, y no ha sido la consecuencia de la mayor inversión en I+D de los presupuestos de la Comunidad Autónoma Catalana, dado que hay algunas otras que invierten mucho más; sino que surgió de la definición de una visión (aunque fuese nacionalista) estratégica, y de ir actuando sistemática y coherentemente en esa dirección y definiendo la complementariedad de sus instrumentos con los del Estado y la UE.

Así, han creado un sistema regional de I+D, fuertemente internacionalizado, polo de atracción de talento investigador, competitivo y del que nos debemos sentir orgullosos y, quizás, deberíamos imitar más. 

4. ¿Entonces las políticas importan?

En resumen, la calidad de las políticas, en este caso de la PCTI, es importante, pero otorgarle poderes causales a su ausencia quizás es demasiado. Importan mucho más las conductas de los diferentes actores (asignar en base al mérito, competir por los recursos, etc.), porque los resultados y la evolución son los efectos de las decisiones de muchos. Afortunadamente, no debería ser necesario mirar a otros países con condiciones distintas, sino mirar a nuestro pasado y a algunas experiencias autonómicas para intentar corregir el rumbo. A ver si los responsables políticos tienen el tiempo y la lucidez de abordar los problemas de fondo y no solo de ir taponando las heridas.


LUIS SANZ-MENÉNDEZ Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP) del CSIC

Twitter @LSanzMenendez

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