¿Cómo podrían financiarse de forma sostenible las emergentes Universidades Europeas del Programa? ¿Quiénes serían los actores públicos responsables de esta financiación y bajo qué modelo? ¿Es realmente el objetivo la creación de entidades con personalidad jurídica propia, o resulta más eficaz mantener consorcios o alianzas con algún nuevo tipo de documento jurídico vinculante que deba diseñarse de conformidad con el derecho europeo? ¿Cómo se integran estos aspectos en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros de la Unión, en particular en lo que respecta a sus respectivos sectores públicos? ¿Cómo se conciliará todo esto con la soberanía y la autonomía de las universidades existentes? ¿Qué distribución de funciones existirá entre las nuevas Universidades Europeas del Programa y las universidades miembros de los consorcios o alianzas que las crearon, para que no sean —ni se perciban competidoras directas?
GUILLERMO CISNEROS
Introducción
La Unión Europea fue creada en la década de 1950 con base en una industria específica (la Comunidad Europea del Carbón y del Acero), y progresivamente ha ido definiendo y estableciendo pilares sucesivos para su construcción: desde las bases de la Política Agraria Común hasta la moneda única –el euro- y un Banco Central Europeo único, incluyendo el uso compartido de un área de libre circulación de personas y mercancías –el Espacio Schengen-, la creación del Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En cada uno de estos pilares, ha habido una transferencia de soberanía de cada Estado miembro a un nuevo organismo de la Unión Europea; esto ha sido tan significativo que, por el momento, no todos los países de la Unión participan plenamente en todos estos pilares que han fortalecido tanto a la propia Unión como a los países que se han ido integrando en ella.
Así, por ejemplo, el control fronterizo de cada Estado miembro de la Unión se ha confiado a otros Estados miembros dentro del Espacio Schengen; los Bancos Centrales de los Estados miembros han cedido competencias al nuevo Banco Central Europeo; los Parlamentos nacionales lo han hecho a favor del Parlamento Europeo; los Gobiernos nacionales a favor de la Comisión Europea; Tribunales nacionales de justicia a favor de la Corte Europea, etc.
En todos los casos, siempre ha habido una transferencia de soberanía, autonomía o competencias de los Estados miembros a estas nuevas instituciones europeas; y estas transferencias siempre se han basado en la consideración previa de que lo cedido debía ser más que compensado por los beneficios correspondientes obtenidos a cambio por los Estados transferentes, como condición sine qua non para la adhesión de cada Estado miembro a cada nuevo pilar europeo. Todo esto sin perjuicio del cumplimiento previo por parte del correspondiente Estado miembro de ciertas condiciones mínimas en determinados parámetros.
El Programa de la Comisión Europea para la creación de Universidades Europeas no ha recibido mucha atención mediática; sin embargo, cabe destacar su importancia. No es un asunto trivial, ni el reto es insignificante, ya que implica definir y construir el pilar universitario europeo, siguiendo la cadena de definiciones e implementaciones de pilares que han ido construyendo la Unión Europea
En este escenario de creación y evolución permanente de la Unión Europea a través de nuevos pilares, la Comisión Europea lanza y financia el Programa de Universidades Europeas en las últimas fases del decenio de 2010.
El Programa de la Comisión Europea para la creación de Universidades Europeas no ha recibido mucha atención mediática; sin embargo, cabe destacar su importancia. No es un asunto trivial, ni el reto es insignificante, ya que implica definir y construir el pilar universitario europeo, siguiendo la cadena de definiciones e implementaciones de pilares que han ido construyendo la Unión Europea, como los ya mencionados.
Para lanzar este Programa de Universidades Europeas, la Comisión Europea publicó una convocatoria de propuestas abierta a consorcios de universidades existentes en toda Europa. Estos consorcios, esencialmente alianzas, se convertirían en la base de las Universidades Europeas a las que se dirige el Programa.
El proceso de selección llevado a cabo por la Comisión Europea en esta convocatoria fue muy riguroso, y finalmente se aceptaron un máximo de sesenta y cinco consorcios o alianzas multinacionales cuyos miembros constituyen un grupo restringido, a pesar de su reconocimiento, de entre el total de universidades e instituciones de educación superior existentes en Europa.
El Programa se estableció sin una base legislativa previa, ni a nivel europeo ni a nivel de los Estados miembros de la Unión —al menos en términos generales-. Por lo tanto, cada consorcio o alianza actúa como demostrador —tal como lo solicitó la Comisión Europea- para que, en algún momento, se den las condiciones para que la Comisión Europea elabore una Directiva sobre Universidades Europea
El Programa se estableció sin una base legislativa previa, ni a nivel europeo ni a nivel de los Estados miembros de la Unión —al menos en términos generales-. Por lo tanto, cada consorcio o alianza actúa como demostrador —tal como lo solicitó la Comisión Europea- para que, en algún momento, se den las condiciones para que la Comisión Europea elabore una Directiva sobre Universidades Europeas que los Estados miembros puedan transponer a sus respectivas legislaciones nacionales.
Evidentemente, esto requiere un debate y consenso previos entre los Estados miembros de la Unión Europea, que, en este caso, deben respetar el principio de autonomía universitaria. Cabe señalar en este punto que dicho debate —y, en consecuencia, dicho consenso- aún no se ha producido.
En este contexto, estos demostradores deberán proponer y probar una serie de posibles soluciones que las Universidades Europeas resultantes del Programa deberán integrar en diversos aspectos, tales como:
Primero: Su naturaleza jurídica y gobernanza. Entre sus consecuencias, se debe abordar su financiación sostenible y su elegibilidad para recibir fondos según la normativa de la Comisión Europea.
Segundo: Oferta de titulaciones (grado-bachelor, máster, doctorado) junto con su cualificación transfronteriza y acreditación. En consecuencia, debe abordarse la expedición y custodia de dichos títulos, así como la movilidad internacional de estudiantes para fines que no deben solaparse con otros programas europeos.
Tercero: También debe abordarse su papel en la investigación, la innovación y la transferencia de conocimiento a la industria y a la sociedad en general. Entre sus consecuencias se encuentran su elegibilidad para recibir financiación según los reglamentos de la Comisión Europea, así como su papel en las relaciones con la industria y en la promoción de la empleabilidad y el emprendimiento, la ciencia, las humanidades, las artes y la cultura.
Y cuarto: también debe abordarse su papel como proveedores de servicios universitarios junto con –o además de- las universidades actualmente existentes en Europa.
A continuación, haremos algunas notas sobre estos aspectos.
Sobre la naturaleza jurídica y la elegibilidad para la financiación sostenible
Respecto a su naturaleza jurídica, la Comisión Europea ha manifestado que le gustaría que estos consorcios o alianzas adquirieran de alguna manera su propio carácter jurídico.
Una pregunta fundamental que surge entre las universidades que forman parte de consorcios o alianzas se refiere a sus motivaciones, ya que, por ejemplo, se pueden ofrecer programas de titulación conjunta, doble o múltiple sin constitución formal de una nueva entidad (basta con un simple acuerdo entre las partes).
De igual modo, las universidades pueden recibir directamente financiación para la investigación o financiación de otros programas de la Comisión Europea y de cualesquiera terceros (basta con un contrato con la institución financiadora, sea individual o en consorcio). Si bien esto se menciona aquí, estos temas se retomarán al abordar la oferta de titulaciones y el papel de la investigación y la innovación.
Por otro lado, los consorcios o alianzas que dan este paso tienen plena libertad para establecer su entidad —y su sede- en cualquier Estado miembro de la Unión Europea.
Respecto a su naturaleza jurídica, la Comisión Europea ha manifestado que le gustaría que estos consorcios o alianzas adquirieran de alguna manera su propio carácter jurídico
Sin embargo, hasta donde se sabe, no en todos los casos se ha realizado un análisis previo de las posibles ventajas o desventajas de sus respectivos ordenamientos jurídicos —que difieren significativamente en ciertos aspectos- para tomar la decisión sobre la ubicación de dicha constitución y el establecimiento de la sede.
Ya sea por inercia o por otras razones, un número significativo de consorcios o alianzas que han dado este paso han establecido su entidad en Bélgica —por lo tanto, bajo la legislación belga, que no es el Derecho Comunitario Europeo- y bajo la forma de una Asociación tipo AISBL (“Asociación Internacional Sin Fines de Lucro”, “Association Internationale Sans But Lucratif”).
Las implicaciones de esta decisión son significativas. Además de las ventajas y desventajas mencionadas de los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales, el establecimiento de una asociación tiene repercusiones en cuanto, por ejemplo, a la posible inelegibilidad de la entidad para recibir fondos públicos nacionales o internacionales, incluidos los del programa Erasmus+ de la Comisión Europea.
Esto presenta una paradoja: mientras que los consorcios o alianzas universitarias reciben estos fondos, la entidad creada podría no ser elegible para recibirlos —a pesar de haber sido creada con esos mismos fondos de esos mismos consorcios o alianzas-. Esto se debe a que no existen mecanismos legales diseñados para la creación de entidades de derecho público —y mucho menos transnacionales- con origen en este Programa de Universidades Europeas, ni bajo el Derecho de la Unión Europea ni bajo el Derecho de cualquiera de los Estados miembros, que, además, tienen marcos jurídicos diferentes para las entidades dentro de sus respectivos sectores públicos.
no existen mecanismos legales diseñados para la creación de entidades de derecho público —y mucho menos transnacionales- con origen en este Programa de Universidades Europeas, ni bajo el Derecho de la Unión Europea ni bajo el Derecho de cualquiera de los Estados miembros, que, además, tienen marcos jurídicos diferentes para las entidades dentro de sus respectivos sectores públicos
Además:
Primero: Los Estados miembros de la Unión Europea se encuentran actualmente inmersos en debates internos sobre el modelo de financiación de sus universidades públicas existentes. En consecuencia, no han considerado financiar de forma sostenible ninguna de las nuevas entidades públicas surgidas del Programa Europeo como nuevas universidades públicas, ni tampoco de forma sostenible ningún consorcio o alianza en general.
Además, algunos Estados miembros ya cuestionan la ayuda ocasional que han proporcionado a los consorcios o alianzas del Programa, argumentando en algunos casos que algunos de sus miembros no cumplen la definición de universidades públicas en sus respectivos ordenamientos jurídicos.
Segundo: La Comisión Europea no está considerando un mecanismo sostenible para financiar estas nuevas Universidades Europeas más allá de su Programa —ya sean consorcios o alianzas, o aquellas que han optado por convertirse en entidades con personalidad jurídica propia-, de la misma manera que se financian los organismos públicos de la Unión correspondientes a otros pilares (Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Comisión Europea, Banco Central Europeo, etc.).
Hasta el momento, su financiación se ha ampliado —ya ha habido dos fases- a través del Programa Erasmus+, que no pretende proporcionar financiación permanente a organismos estatutarios por el mero hecho de su estatus.
Y tercero: Si existiera dicha entidad, ¿dónde se matricularían los estudiantes? Es decir, ¿dónde pagarían sus matrículas? Los estudiantes tendrían que optar por pagar sus matrículas en dicha entidad y bajo la legislación del país donde está establecida, ya que podrían obtener algunos títulos de la entidad y, por consiguiente, de ese país, en lugar de (o mejor dicho, además de, o quizá a expensas de) matricularse en la universidad original, miembro de la entidad.
¿Cómo podrían financiarse de forma sostenible las emergentes Universidades Europeas del Programa? ¿Quiénes serían los actores públicos responsables de esta financiación y bajo qué modelo? ¿Es realmente el objetivo la creación de entidades con personalidad jurídica propia, o resulta más eficaz mantener consorcios o alianzas con algún nuevo tipo de documento jurídico vinculante que deba diseñarse de conformidad con el derecho europeo?
Tras realizar este análisis, quedan pendientes las siguientes preguntas: ¿Cómo podrían financiarse de forma sostenible las emergentes Universidades Europeas del Programa? ¿Quiénes serían los actores públicos responsables de esta financiación y bajo qué modelo? ¿Es realmente el objetivo la creación de entidades con personalidad jurídica propia, o resulta más eficaz mantener consorcios o alianzas con algún nuevo tipo de documento jurídico vinculante que deba diseñarse de conformidad con el derecho europeo? ¿Cómo se integran estos aspectos en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros de la Unión, en particular en lo que respecta a sus respectivos sectores públicos? ¿Cómo se conciliará todo esto con la soberanía y la autonomía de las universidades existentes? ¿Qué distribución de funciones existirá entre las nuevas Universidades Europeas del Programa y las universidades miembros de los consorcios o alianzas que las crearon, para que no sean —ni se perciban competidoras directas?
Actualmente, estas preguntas siguen sin respuesta. Y seguirán así hasta que se resuelvan las cuestiones mencionadas. Con la segunda fase del Programa de Universidades Europeas, financiado por Erasmus+, ya en marcha, la implicación directa de los Estados miembros de la UE, junto con la Comisión Europea, es ahora necesaria para tomar decisiones que servirán de guía para los consorcios o alianzas, tanto en esta segunda fase como en una hipotética tercera fase y posteriores.
Estas decisiones deben respetar la autonomía universitaria, al tiempo que dejan claro que el resultado debe proporcionar beneficios claros que superen cualquier concesión que pueda ser necesaria. El mismo equilibrio debe aplicarse a las competencias reguladoras y ejecutivas en materia universitaria de todos y cada uno de los Estados miembros de la UE —regulaciones que, para empezar, no son uniformes en toda Europa-.
En otras palabras, los pasos deben darse de la misma manera que se han hecho en los pilares de la construcción europea que se han estado desarrollando desde la década de 1950.
GUILLERMO CISNEROS ha sido Rector de la Universidad Politécnica de Madrid
Este artículo forma parte del discurso de aceptación del título de Doctor Honoris Causa por la Universidad Politécnica de Bucarest (Universitatea Politehnica din București, UPB)
