La regulación de la creación de universidades ha reavivado recientemente la tensión política entre el Gobierno central y algunas Comunidades autónomas. La iniciativa del Gobierno de coalición para aprobar un nuevo Real Decreto que refuerce los requisitos para la creación y reconocimiento de universidades ha despertado la oposición desde el sector privado universitario y comunidades presididas por el Partido Popular, como Madrid y Andalucía.
PAULA FERRERO DE LUCAS Y ALBERTO MÁRQUEZ CARRASCA
La regulación de la creación de universidades ha reavivado recientemente la tensión política entre el Gobierno central y algunas Comunidades autónomas. La iniciativa del Gobierno de coalición para aprobar un nuevo Real Decreto que refuerce los requisitos para la creación y reconocimiento de universidades ha despertado la oposición desde el sector privado universitario y comunidades presididas por el Partido Popular, como Madrid y Andalucía.
La propuesta del gobierno se recoge en el Proyecto de real decreto por el que se modifican el Real Decreto 640/2021, de 27 de julio, de creación, reconocimiento y autorización de universidades y centros universitarios, y acreditación institucional de centros universitarios y otras normas conexas de igual rango (Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades). Esta reforma tiene como objetivo fijar condiciones más estrictas para la autorización de nuevas universidades, afectando directamente a los actuales procesos de reconocimiento de diez universidades privadas que aún no han abierto sus puertas.
Los conflictos de competencias en la educación superior han estado ligados tradicionalmente a gobiernos de distinto signo político. Un actor determinante en estos conflictos ha sido la Generalitat de Cataluña, que ha protagonizado hasta 16 procesos de constitucionalidad contra el Gobierno central. No obstante, la revisión de las sentencias del Tribunal Constitucional (TC), que hemos llevado a cabo en una reciente investigación en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC, muestran cómo estos conflictos también se han desarrollado entre gobiernos del mismo signo político; como ocurre en los procesos de la Generalitat y el Parlament catalán contra la política de becas del gobierno Zapatero, o desde el Gobierno Aznar contra la regulación de fundaciones universitarias del gobierno madrileño de Alberto Ruiz-Gallardón.
El TC consideró que tales exigencias no podían calificarse como “condiciones básicas” en el sentido del artículo 149.1.1ª CE, ya que no se acreditaba su carácter imprescindible para garantizar la igualdad efectiva en el ejercicio del derecho a la educación
La jurisprudencia del TC ha delimitado a lo largo de los años mediante diversas sentencias el alcance de las competencias estatales y autonómicas en materia universitaria. El TC ha afirmado en diversas ocasiones que el Estado puede establecer “condiciones básicas” para garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos (art. 149.1.1ª CE). Sin embargo, estas no deben vaciar de contenido las competencias autonómicas. Este criterio se ha sustentado en sentencias como la STC 131/2013, de 5 de junio que declara inconstitucional una disposición de la Ley Orgánica de Universidades (LOU), por considerar que el Estado imponía condiciones no esenciales y, por tanto, invadía competencias autonómicas.
En otras sentencias como las STC 158/2013, STC 159/2013 y STC 160/2013, el Tribunal Constitucional reafirma que el Gobierno central sólo puede imponer las condiciones mínimas justificadas por el interés general. En dichas sentencias el TC reitera que las condiciones básicas deben tener un carácter esencial y estructural, no pudiendo traducirse en un modelo cerrado del sistema educativo. En el ámbito universitario, esto implica que las Comunidades deben conservar capacidad para planificar, autorizar y gestionar las universidades en su territorio, sin quedar supeditadas a un sistema estatal cerrado que determine desde el número de titulaciones hasta los criterios cuantitativos de calidad. Aunque el TC ha delimitado en diversas ocasiones lo que se consideran competencias básicas, este tribunal ha resuelto generalmente a favor de un mayor margen competencial para el Gobierno central.
Según la revisión de la jurisprudencia constitucional que hemos llevado a cabo, pueden identificarse argumentos sólidos para considerar que determinados criterios contenidos en el proyecto de Real Decreto propuesto por el Gobierno central podrían suponer una invasión de las competencias autonómicas, mientras que otros aspectos se encuadran dentro del marco definido por el TC como competencia estatal legítima.
la modificación que implica la necesidad de un informe vinculante para la creación de universidades no invade competencias, ya que el decreto contempla la intervención de agencias autonómicas en el proceso
En particular, uno de los precedentes más relevantes es la STC 131/1996, en la que el Tribunal declaró la nulidad de varios preceptos del Real Decreto 557/1991, que exigían condiciones materiales y de infraestructura (como dimensiones mínimas, instalaciones específicas o requisitos constructivos) para la autorización de centros universitarios. El TC consideró que tales exigencias no podían calificarse como “condiciones básicas” en el sentido del artículo 149.1.1ª CE. Como estableció el Tribunal en dicha sentencia: “requisitos como los metros cuadrados mínimos de aulas, laboratorios o servicios complementarios […] no pueden considerarse parte de las condiciones básicas exigidas por el artículo 149.1.1ª CE si no se acredita su estricta necesidad para asegurar una igualdad sustancial en el acceso a la educación”.
Este precedente es directamente aplicable a los aspectos del nuevo proyecto normativo que pretenden imponer condiciones detalladas sobre la estructura organizativa, los medios materiales o el diseño interno de las universidades, sin que se justifique de manera objetiva que tales medidas sean esenciales para el interés general o para garantizar la igualdad entre ciudadanos. En consecuencia, si estas disposiciones tienen un nivel de concreción que impida a las Comunidades autónomas desarrollar su propia política universitaria, podrían considerarse una invasión de competencias, conforme a la doctrina consolidada del TC.
Por otro lado, la reforma del Gobierno pretende establecer un informe vinculante previo a la creación de universidades. El Tribunal en la STC 160/2013 hace hincapié en que los sistemas de cooperación interadministrativa son constitucionalmente admisibles, pero deben garantizar el respeto al principio de lealtad institucional. En ningún caso pueden ser usados como un instrumento de subordinación funcional de las Comunidades autónomas. En este caso, la modificación que implica la necesidad de un informe vinculante para la creación de universidades no invade competencias, ya que el decreto contempla la intervención de agencias autonómicas en el proceso, es decir, no tiene por qué ser una agencia estatal la que lleve a cabo el informe. Como ha señalado el TC, los mecanismos de colaboración son compatibles con la autonomía siempre que no impliquen una subordinación jerárquica (STC 131/2013, FJ 6).
ninguna sentencia anterior trataba directamente el problema de las universidades online
Respecto a la regulación de universidades online, otro de los aspectos claves de la reforma, se plantea un posible conflicto de competencias. El problema surge a raíz de que las universidades online, pese a que tienen su sede en una comunidad en concreto, operan a lo largo de todo el territorio. El argumento del Gobierno sostiene que estos centros operan más allá de los límites regionales, y por tanto exceden la competencia autonómica. Asimismo, la posibilidad de que una universidad autorizada en una Comunidad autónoma opere sin restricciones en el territorio de otra, mediante medios digitales, podría menoscabar la capacidad de planificación y control de otras comunidades autónomas. Sin embargo, a este respecto el TC no se ha pronunciado, ya que ninguna sentencia anterior trataba directamente el problema de las universidades online.
Otro de los aspectos que el Gobierno pretende modificar con el nuevo proyecto es la fijación de ciertas ramas de estudio y planificación de la oferta académica. Si tales requisitos estatales se formulan con excesivo nivel de detalle, configuran un modelo único y dejan sin margen real de decisión a las Comunidades autónomas. Este mismo razonamiento se encuentra en la STC 131/2013, donde el Tribunal anuló preceptos de la LOU que regulaban de forma cerrada los itinerarios y evaluaciones. Es decir, solo aquellos criterios de planificación universitaria que estén formulados con la abstracción necesaria, y cuyo objetivo sea garantizar estándares mínimos en todo el territorio —sin imponer una solución única ni cerrar el modelo educativo— pueden ser considerados constitucionales. Cualquier regulación que determine íntegramente la estructura del sistema universitario y neutralice la planificación autonómica excede la competencia estatal básica, conforme a la interpretación consolidada del TC.
En conclusión, el límite entre las competencias estatales y autonómicas es muy difuso y se encuentra sujeto a interpretación del Tribunal Constitucional. La tensión política entre Gobierno central y las Comunidades autónomas de distinto signo puede abrir la puerta de nuevos procesos en el TC, que dibujen otras fronteras en las competencias de educación superior. Aunque otras sentencias han aclarado aspectos que podrían entrar en conflicto de competencias, será la actual mayoría progresista del TC la encargada de interpretar el proyecto del Gobierno que pretende endurecer las condiciones necesarias para el reconocimiento de universidades privadas.
Alberto Márquez Carrascal
Instituto de Políticas y Bienes Públicos (CSIC)
Paula Ferrero de Lucas.
Universidad Autónoma de Madrid
