No se ha especificado nada sobre un proceso de licitación para la entrada de agentes privados como proveedores de servicios (cuya entrada se ha producido en la práctica de facto y sin licitación), ni garantizar que dicho proceso de licitación sea –o hubiera sido- compatible con el marco legal para la definición y prestación de un servicio de interés general, con un regulador que establezca –o hubiera establecido- los territorios de despliegue, el número máximo de agentes proveedores de servicios que cada territorio puede albergar, el contenido del servicio para cada agente en cada territorio, y estándares mínimos de calidad (de alto nivel) para los diversos componentes del despliegue del servicio
GUILLERMO CISNEROS
El vacío jurídico del servicio universitario europeo
En cuanto a su papel como proveedores de servicios universitarios en el contexto de las universidades existentes en Europa, cabe destacar que el Programa de Universidades Europeas fue lanzado por la Comisión Europea en un momento en que algunos Estados miembros de la Unión estaban llevando a cabo un posible replanteamiento de su propio modelo universitario.
En general, los Estados miembros de la UE consideran a las universidades como proveedores de un servicio público que no está definido ni clara ni completamente en sus respectivas legislaciones; o quizá- se trata de un servicio de interés general que no ha sido declarado legalmente como tal y, por tanto, el servicio universal necesario dentro del servicio de interés general más amplio no se ha definido de la manera en que sería el caso en un contexto general de liberalización de servicios.
Típicamente, la legislación de los Estados miembros de la UE se refiere genéricamente a un servicio universitario que consiste en la docencia, la investigación y la transferencia de conocimiento; sin embargo, no se ha especificado nada sobre estos aspectos que, en este caso, podrían dar –o mejor, haber dado- lugar, por ejemplo, a un hipotético proceso de licitación para la entrada de agentes privados como proveedores de servicios (cuya entrada se ha producido en la práctica de facto y sin licitación), ni garantizar que dicho proceso de licitación sea –o hubiera sido- compatible con el marco legal para la definición y prestación de un servicio de interés general, con un regulador que establezca –o hubiera establecido- los territorios de despliegue, el número máximo de agentes proveedores de servicios que cada territorio puede albergar, el contenido del servicio para cada agente en cada territorio, y
estándares mínimos de calidad (de alto nivel) para los diversos componentes del despliegue del servicio.
surge la paradoja de una incomprensible competencia dentro de cada país entre entidades públicas —financiadas con fondos públicos- y privadas —financiadas con fondos privados y que pagan impuestos al erario público- para prestar un servicio que no está claramente definido
Las consecuencias regulatorias de la indefinición
Todas estas faltas de especificidad tienen consecuencias; algunas de ellas se analizan a continuación:
Como primera consecuencia, los Estados miembros de la UE carecen de normas claras para regular y medir objetivamente la calidad de los servicios universitarios, que de hecho prestan tanto entidades públicas como privadas. Además, el concepto de entidad pública y privada puede tener una interpretación diferente en cada Estado miembro debido a las distintas definiciones en sus respectivos ordenamientos jurídicos sobre el sector público al que pertenecen sus universidades públicas.
Como segunda consecuencia, surge la paradoja de una incomprensible competencia dentro de cada país entre entidades públicas —financiadas con fondos públicos- y privadas —financiadas con fondos privados y que pagan impuestos al erario público- para prestar un servicio que no está claramente definido y, por lo tanto, no está regulado en absoluto, y cuya calidad, en consecuencia, no puede determinarse ni medirse objetivamente en términos absolutos y regulatorios, y mucho menos extrapolarse a escenarios supranacionales —como el Programa de Universidades Europeas- .
Esta paradoja de incomprensible competencia se produce porque todas estas ambigüedades generan una incertidumbre total con respecto al concepto específico de servicio que el sector público necesita cubrir a través de sus agentes proveedores —en concreto, las universidades- y cómo estos proveedores deben estructurar su prestación de servicios en términos de territorio, contenido o ambos.
estas ambigüedades generan una incertidumbre total con respecto al concepto específico de servicio que el sector público necesita cubrir a través de sus agentes proveedores —en concreto, las universidades-
Competencia entre universidades públicas y expansión privada
Y como tercera consecuencia, se da la aún más incomprensible situación de que agentes públicos —universidades públicas- financiados por la misma Administración Pública en un mismo territorio determinado, compitan ferozmente entre sí en la prestación de ese servicio no claramente definido, para lo cual exhiben respectivamente sus correspondientes fortalezas mediante operaciones que son claramente de marketing, al no existir una regulación y medida regulatoria objetiva de la calidad del servicio.
Y, partiendo de estas premisas en el escenario actual, ahora se intenta extrapolar algo —léase los citados demostradores- desde las universidades públicas miembros de consorcios o alianzas —con las mejores intenciones- hacia el Programa de Universidades Europeas.
Además, existe una carrera frenética por establecer AISBLs —sin ninguna certeza sobre las motivaciones, como ya se ha mencionado- a partir de estos consorcios o alianzas universitarias. Estas AISBLs se rigen por el Derecho privado, ya que ni el Derecho europeo ni el Derecho de los Estados miembros de la UE prevén normas o procedimientos para la creación de entidades o instituciones del sector público a partir del Programa de Universidades Europeas.
se da la aún más incomprensible situación de que agentes públicos —universidades públicas- financiados por la misma Administración Pública en un mismo territorio determinado, compitan ferozmente entre sí en la prestación de ese servicio no claramente definido
La necesidad de una decisión político-institucional europea
Como ya se ha mencionado, a esto se suma la falta de análisis sobre las posibles ventajas y desventajas de su creación y de la elección de su posterior ubicación de sede.
Por tanto, en relación con los servicios universitarios y su prestación, y en este momento de avance de la segunda fase del Programa de Universidades Europeas, es también necesario que la Comisión Europea adopte una serie de decisiones, con la participación activa de los Estados miembros de la UE. Estas decisiones deben, por un lado, vincular el servicio a sus respectivos sectores públicos y, por otro, considerar si constituye un servicio de interés general y, en consecuencia, definir el marco jurídico correspondiente, incluyendo el papel absolutamente necesario del sector público en dichas definiciones y regulaciones, así como de los agentes públicos prestadores del servicio.
Si no se establecen estas definiciones y no se lleva a cabo la necesaria reestructuración del sector público de cada Estado miembro de la UE, surgirán nuevas dificultades. En particular, será muy difícil convencer a las Administraciones Públicas, tanto europeas como nacionales, así como a cualquier otra fuente de financiación privada, de que financien de forma sostenible, o contribuyan a la financiación, de los resultados del Programa de Universidades Europeas a largo plazo (por ejemplo, los sesenta y cinco consorcios o alianzas –los mencionados demostradores- que se habrían convertido en universidades).
El riesgo de inviabilidad del programa
Y esto máxime en la actual situación en que las distintas Administraciones Públicas de los Estados miembros de la UE se encuentran actualmente en procesos de posible reorganización de sus respectivos sectores públicos, lo que inevitablemente afectará a sus contribuciones financieras.
En cualquier caso, esta ponencia no pretende resolver, ni siquiera proponer, la definición del servicio universitario del siglo XXI en Europa según los temas abordados; eso será tema de otro capítulo. Más bien, busca destacar la necesidad, y la urgencia, de definirlo en las diversas situaciones de los Estados miembros de la UE, así como a nivel europeo.
Conclusiones y observaciones finales
Para recapitular y concluir, se presentan a continuación algunas reflexiones finales.
Esta ponencia analiza la situación actual del Programa de Universidades Europeas financiado por la Comisión Europea a través de fondos ERASMUS+.
será difícil, y probablemente imposible —a menos que alguien se ponga manos a la obra ya mismo- establecer claramente las ventajas de crearlo en comparación con las correspondientes transferencias de soberanía y autonomía que deberían realizarse en relación con las capacidades jurídicas de los Estados miembros
En esta etapa de la segunda fase del Programa, se necesitan urgentemente decisiones concretas de la Comisión Europea —decisiones que orienten a los consorcios y alianzas del Programa- con la participación activa de los Estados miembros de la UE. Se han señalado varias áreas en las que dichas decisiones y participación activa deberían abordarse con urgencia. De no hacerlo, se producirán, como mínimo, las siguientes consecuencias:
Será difícil o imposible dar los siguientes pasos en el Programa: cada consorcio o alianza hará lo que considere oportuno con su mejor intención, e incluso habrá inconsistencias entre los diferentes grupos.
Además, alguien podría cuestionar la creación del pilar universitario europeo porque será difícil, y probablemente imposible —a menos que alguien se ponga manos a la obra ya mismo- establecer claramente las ventajas de crearlo en comparación con las correspondientes transferencias de soberanía y autonomía que deberían realizarse en relación con las capacidades jurídicas de los Estados miembros de la UE —al igual que ha sucedido con la construcción de otros pilares desde la década de 1950-.
En este pilar, también debe respetarse la autonomía universitaria que cada país otorga según su respectiva legislación y, por lo tanto, deben considerarse las consecuencias de estas ventajas y desventajas sobre la autonomía y la soberanía de sus universidades.
Programa de Universidades Europeas podría afectar probablemente a todas las universidades e instituciones de educación superior existentes en todo el Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), independientemente de su participación o no participación en el Programa
Por otro lado, si estas decisiones no se toman de inmediato, otros aspectos podrían complicar la situación. Como ya se mencionó, tras un exigente proceso de selección por parte de la Comisión Europea, solo un grupo restringido, a pesar de su reconocimiento, de entre el total de universidades e instituciones de educación superior existentes en Europa son miembros de algún consorcio o alianza dentro del Programa.
Esto significa claramente que otros actores están fuera del Programa y siguen el proceso con escepticismo (salvo por una posible participación indirecta a través de mecanismos establecidos por algunas alianzas o por algunos Estados miembros de la UE), mientras que los incluidos argumentan, sin duda, que se presentaron a una convocatoria de propuestas completamente abierta y competitiva para realizar una tarea de construcción europea.
Esta situación genera tensiones significativas, por lo que se requiere aclarar todas las dudas mediante decisiones lo antes posible. Porque, si bien la Comisión Europea ha seguido el mismo procedimiento de convocatoria abierta que en otros Programas, lo que ha dado lugar a diferentes niveles de participación de las distintas universidades, la característica distintiva de este Programa de Universidades Europeas es que su resultado podría afectar probablemente a todas las universidades e instituciones de educación superior existentes en todo el Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), independientemente de su participación o no participación en el Programa.
Una vez tomadas las decisiones entre la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE —en este caso, con la participación de las universidades a través de sus consorcios o alianzas del Programa de la CE , dada su autonomía legal y estatutaria-, es prácticamente seguro que será necesario adoptar medidas innovadoras en el Derecho de la Unión Europea —como ha venido sucediendo en el desarrollo de cada pilar europeo- para crear la Directiva correspondiente que los Estados miembros de la UE puedan transponer y adoptar posteriormente. El éxito del Programa, como esperamos y deseamos, depende de todo esto.
Por supuesto, estas ideas están sujetas a cualquier debate que pueda surgir si existen opiniones mejor fundadas.
GUILLERMO CISNEROS ha sido Rector de la Universidad Politécnica de Madrid
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Este artículo forma parte del discurso de aceptación del título de Doctor Honoris Causa por la Universidad Politécnica de Bucarest (Universitatea Politehnica din București, UPB)
