En el mencionado proceso de fusión, dos constituyen los objetivos principales perseguidos por los proyectos estratégicos de las universidades: la construcción de una identidad mejor definida que les permita potenciar la visibilidad de la universidad, especialmente en su vertiente de posicionamiento internacional, y la reconstrucción de una universidad pluridisciplinar. A estos dos elementos, hay que añadir un tercero, no por ello menos importante: la obtención de certificaciones enmarcadas dentro de las categorías “IDEX”- “ISITE”.
RAQUEL ALONSO ÁLVAREZ
La fusión universitaria en Francia: un proceso de centralización y excelencia internacional
Entre los años 2009 y 2017 tuvo lugar en Francia un proceso, sin precedentes, de fusión universitaria que afectó a diecinueve de sus universidades y a una Escuela Nacional Politécnica. El resultado fue la creación de siete nuevas universidades unificadas[1] y la desaparición de once universidades, lo que supuso la desaparición, en el año 2008, del 20% de las universidades existentes en el país. Ello situó a Francia, según un informe publicado en el año 2015 por la Asociación Europea de Universidades (EUA), en el primer puesto del ranking de fusiones de universidades europeas realizadas entre los años 2000 y 2015.
En marzo de 2019, el Ministerio de Enseñanza Superior y de Investigación francés publicó un informe que presentaba un primer balance del proceso de dicho proceso de fusión[2]. Más allá de las especificidades que caracterizan a cada uno de los sistemas de enseñanza superior regionales, el documento presenta un análisis extrapolable a futuros procesos de fusiones universitarias de otras geografías.
El proceso de fusión universitario francés se produjo en paralelo al desarrollo de un proceso progresivo de desarrollo de políticas nacionales, a lo largo de más de veinte años, cuyo objetivo era la fusión y centralización de la enseñanza superior. Dicho proceso de centralización universitario tenía como objetivo el alineamiento, tanto a nivel organizativo como territorial, de las Universidades, las Grandes Escuelas y los Organismos de Investigación, a la vez que la creación de centros de excelencia a nivel internacional.
El proceso de fusión universitario francés se produjo en paralelo al desarrollo de un proceso progresivo de desarrollo de políticas nacionales cuyo objetivo era la fusión y centralización de la enseñanza superior.
Este proceso se inició en los años noventa con la creación de los “polos universitarios”, a los que siguieron los” polos de investigación y de enseñanza superior”[3], los llamadas “proyectos de la Operación Campus”, en el año 2008, y finalmente la entrada en vigor de la Ley de Enseñanza Superior e investigación de 2013. Esta ley recogía la figura de la fusión universitaria como una de las tres posibles modalidades de coordinación territorial y mejora de la regulación territorial de la enseñanza superior y de la investigación, así como herramienta de visibilización de la universidad.
El programa de inversión de futuro y la fusión universitaria
El año 2010 constituyó un punto de inflexión en este proceso al aprobarse el programa de excelencia “Programa de Inversión de Futuro (PIA)[4] que se ha desarrollado concomitantemente al proceso de fusión universitaria. El acceso de las universidades a este instrumento de inversión, y especialmente a la categoría destinada a la inversión en investigación, fue determinante para muchas de ellas a la hora de tomar la decisión de iniciar un proceso de fusión que tenía como fin de construir una gobernanza sólida, especialmente en el campo de la investigación, lo que les permitiría incrementar su peso y visibilidad a nivel internacional.
Son dos concretamente las iniciativas del Programa PIA a las que se han adherido de manera masiva las universidades fusionadas: las Iniciativas de Excelencia (IDEX) y las iniciativas de Ciencia, Innovación y Territorios Económicos (IDEX). El hecho de que las siete universidades hayan obtenido la certificación en indicadores enmarcados dentro de las mencionadas iniciativas ha actuado como palanca de activación de los proyectos de fusión, en tanto que objetivo a alcanzar, pero también en tanto que catalizador de las dinámicas de reflexión y transformación y finalmente en tanto que instrumento de financiación.
Independientemente del papel que esta concomitancia haya podido jugar en el desarrollo del proceso de fusión, los respectivos proyectos de “acercamiento” de las universidades francesas han culminado con la creación de auténticas universidades integradas, que han alcanzado una mayor visibilidad internacional. Las fusiones han creado nuevas estructuras universitarias en la que las antiguas universidades subsisten en tanto que componentes de la nueva universidad pero conservando su propia “marca”.
Las fusiones han creado nuevas estructuras universitarias en la que las antiguas universidades subsisten en tanto que componentes de la nueva universidad pero conservando su propia “marca”
Construcción de identidad y gobernanza estratégica
En el mencionado proceso de fusión, dos constituyen los objetivos principales perseguidos por los proyectos estratégicos de las universidades: la construcción de una identidad mejor definida que les permita potenciar la visibilidad de la universidad, especialmente en su vertiente de posicionamiento internacional, y la reconstrucción de una universidad pluridisciplinar. A estos dos elementos, hay que añadir un tercero, no por ello menos importante: la obtención de certificaciones enmarcadas dentro de las categorías “IDEX”- “ISITE”.
A la vez que compartían objetivos comunes, las universidades, en paralelo, también desarrollaban, de manera conjunta, culturas organizativas caracterizadas por la evaluación continua, marcos de toma de decisión fundamentados en la anticipación estratégica y el asesoramiento externo, así como un historial de interacciones prolongadas en el tiempo entre los presidentes de las universidades que se iban a fusionar lo que les ha permitido construir una sólida cultura de confianza entre ambas instituciones.
Todas las universidades analizadas han seguido un proceso de fusión similar. El primer paso siempre consiste en el diseño de un “proyecto fundador” consensuado por los equipos de las dos universidades, alrededor del cual se empieza a trabajar entre uno a cuatro años antes de la fecha formal de fusión. Tras este periodo de elaboración, se inicia un periodo de construcción de las nuevas organizaciones, que se puede prolongar de dos a seis años, en el que el diseño de las unidades administrativas juega un papel esencial. Es importante apuntar que en todos ellos el proyecto de fusión pivota alrededor de un liderazgo fuerte basado en la estrecha articulación entre administración y política y caracterizado por la designación, en una fase muy temprana del proyecto, del futuro presidente de la universidad, autentico “emprendedor institucional” que desempeñará un papel determinante en el proceso político de creación del nuevo ente.
Liderazgo, evaluación y optimización académica
Todos los procesos de fusiones universitarias analizados en el informe elaborado por el Ministerio de Educación Superior e Investigación francés se caracterizan por la elección de una representación equilibrada en los consejos políticos de los representantes de las dos universidades fundadoras, por una gobernanza extremadamente fuerte, y por un liderazgo determinante del nuevo presidente que encarna el símbolo de identidad de la nueva universidad. Este liderazgo político se completa por un liderazgo administrativo capitaneado por los Directores Generales de Servicios (DGS),[5] fuertemente implicados en el diseño de los proyectos de fusión y en su ejecución.
La repartición de las funciones entre el presidente y el DGS implica una diferenciación clara entre las competencias de gestión y las competencias académicas, producto de la asunción de mayores responsabilidades por parte de las Direcciones Generales de Servicios que, tras las fusiones, pasan a convertirse en auténticas unidades de gobernanza de las universidades directamente dependientes del presidente. Los Directores Generales de Servicios ven reforzadas así sus competencias al asumir la función de gestión del cambio y de liderazgo de sus equipos en el proceso de reorganización de la administración y reformulación de los procesos organizativos de la nueva universidad.
En todos los supuestos de las universidades analizadas, la fusión implicó la implantación de estructuras centralizadas, el desarrollo de instrumentos de reorganización de la oferta formativa, la armonización de criterios relativos a la oferta académica y la evaluación del profesorado y de las titulaciones, entre otros aspectos, a través de la puesta en marcha de Consejos de Perfeccionamiento. Estos Consejos impulsaron un encuadre más robusto de las formaciones y un impulso riguroso de las evaluaciones y certificaciones, alineando los distintos objetivos fijados con los objetivos establecidos por las categorías ODEX y ISITE del Programa PIA, permitiendo así incrementar sus recursos de financiación.
La fusión implicó la implantación de estructuras centralizadas, el desarrollo de instrumentos de reorganización de la oferta formativa, la armonización de criterios de la oferta académica y la evaluación del profesorado y de las titulaciones
El papel de las estructuras intermedias en las fusiones universitarias francesas
Una parte esencial para la culminación exitosa de las distintas fusiones universitarias lo constituyeron los procesos de construcción de las estructuras de nivel intermedio, llamadas Collegium, definidas como estructuras organizativas de coordinación, entre la estructura central (presidente y DGS) y las universidades-componentes, pero con proyección estratégica y política global que supera la esfera administrativa. A día de hoy, la construcción de estas estructuras está todavía inacabada. En el año 2020, ninguna estructura intermedia independientemente del modelo organizativo seguido, el denominado “ligero” como en el caso de la Universidad de Estrasburgo o el llamado “robusto” como en el caso de las universidades de Lorraine y de Burdeos, ha conseguido consolidarse ni proporcionar estabilidad a la estructura general de la universidad.
A la vista de los resultados observados parecería que ninguna de estas estructuras intermedias aportara demasiado valor a la estructura Presidencia- Componentes de la universidad, lo que más allá de cuestionar si las estructuras intermedias cumplen con el propósito para el cual fueron creadas, nos lleva a plantearnos cuál de los dos posibles modelos de universidad es el idóneo para liderar un proceso de fusión: un modelo de universidad que sigue un patrón “tradicional” con universidades pluridisciplinares y facultades fuertes, lo que se traduce en un modelo de gobernanza altamente fragmentado, tanto en el plano estratégico como organizativo, o un modelo de universidad “reinventado” capaz de responder a los desafíos actuales pero con dificultades para encajar en la estructura tripartita ( Presidencia o Universidad Central, Organismo intermedio o Collegium, y universidades componentes ).
En el caso de las universidades francesas no parece que haya despuntado un modelo de arquitectura organizativo claro, aunque sí se vislumbra una tendencia que presenta elementos interesantes. Esta tendencia se caracteriza por la apuesta por una estructura colegiada entre dos Directores Generales de Servicios Adjuntos (DGSA), en algunos casos tres, con funciones de apoyo y de coordinación de la información entre el nivel central de la universidad, el organismo intermedio y las universidades componentes.
Una parte esencial para la culminación exitosa de las distintas fusiones universitarias lo constituyeron los procesos de construcción de las estructuras de nivel intermedio, llamadas Collegium
El principal reto al que tienen que hacer frente los GDSA es conseguir que la información fluya correctamente entre las tres instancias organizativas a la vez que lograr que las responsabilidades administrativas están alineadas con las decisiones estratégicas y políticas. Para alcanzar este doble propósito resulta imprescindible incentivar a los miembros de la triple organización. Ante este contexto y con el fin de responder a estos desafíos, las universidades de Burdeos y de Grenoble- Alpes crearon una organización administrativa, especialmente sólida, inspirada en las colectividades territoriales, y que es interesante tener en cuenta.
Costes organizativos y profesionalización en las fusiones universitarias
Independiente del modelo de arquitectura desarrollado, un elemento común observado en todos los procesos de fusión es el importante coste organizativo que el procedimiento ha supuesto. Años después de la fusión formal, la tensión es aún palpable en muchos servicios administrativos, sobre todo en los procesos que han seguido un modelo de centralización administrativa conducente a una mayor “burocratización” de la universidad, en vez de seguir un proceso de transformación organizativa, más estratégica y alineada con la política global de la universidad, lo que permitiría flexibilizar las estructuras intermedias de proximidad, y dotar de mayor eficacia tanto a la estructura central como a las estructuras componentes.
Aunque se requiere un poco de tiempo para realizar un análisis riguroso del impacto generado por la implantación de una estructura menos burocratizada en las universidades resultantes lo que sí se ha observado en las universidades que llevan más tiempo fusionadas es una evolución positiva tanto en la solidez del modelo como en la dinámica estructural creada. En esos casos, la fusión revela ante todo un nuevo modelo administrativo, producto de la existencia de una cultura generada durante el diseño del proyecto fundador, caracterizada por una alta madurez de la unidad administrativa, con alta capacidad analítica y operativa, y por el refuerzo de una Dirección General de Servicios que actúa como un auténtico jefe de orquesta de la organización administrativa global.
En esta línea, el informe del ministerio francés defiende que en el año 2020 las estructuras universitarias finales estudiadas cumplían con todos los indicadores esperables de una autentica integración institucional: integración presupuestaria, gestión común de los recursos humanos, política común de acreditación de las titulaciones y contratación del profesorado, políticas de formación y de investigación integradas, administración central única. En base a ello, añadía, se podía concluir que las fusiones de las universidades habían conducido a la creación de auténticas universidades donde todavía quedaría por “estabilizar” la estructura organizativa, pero en las que se ha ganado en la profesionalización de la administración central y un fuerte reconocimiento.
Reconocimiento internacional y expansión de la investigación
Todas las universidades que han pasado por el proceso de fusión consideran que éste ha mejorado su reconocimiento externo y ha generado un impacto positivo tanto en sus publicaciones como en sus citaciones. El impacto real de la fusión ha provocado una evolución cuantitativa vinculada a la evolución del número de investigadores que se ha visto acompañado en cada una de las universidades, en el período de 1 a 2 años, por un crecimiento significativo de las citaciones alcanzando así una mayor relevancia en el ámbito europeo e internacional. En realidad, se trata menos de un aumento del número de publicaciones global que de una mayor visibilidad de la actividad conjunta de las universidades fusionadas al agruparse sus publicaciones bajo una misma “marca” lo que favorece su posición en las clasificaciones internacionales.
Otro de los efectos beneficiosos del proceso de fusiones está ligado al incremento del tamaño alcanzado por las universidades y las consecuencias que ello implica. El redimensionamiento de las instituciones ha permitido optimizar sus unidades de apoyo, creando o desarrollando servicios internos que dan un soporte más eficiente, especialmente en lo relativo a los servicios centrales orientados al desarrollo y fomento de las relaciones internacionales a través de estrategias más ambiciosas que se benefician de una nueva visibilidad de la universidad. En este sentido, se ha constatado en la mayoría de las universidades fusionadas un incremento considerable del número de doctorados, de co-tutelas, de becas de movilidad y de contratados-doctores internacionales, entre otros elementos.
Simultáneamente, el mayor tamaño alcanzado por las universidades, junto a la configuración de unidades de apoyo más fuertes se ha traducido en una mayor participación en llamadas de proyectos, tanto nacionales[6] como europeos, así como en nuevas dinámicas de colaboración de mayor solidez con los organismos de investigación. Ello ha conducido a su vez a que los organismos científicos se involucren de manera más sostenida en la vida universitaria y en su gobernanza. No hay que olvidar que en todas y cada una de las nuevas universidades fusionadas la investigación jugó un papel motor determinante para iniciar el proceso de re-organización global, herencia de una cronología previa de trabajo desarrollado en común y de lazos creados entre ambas instituciones gracias a las unidades de investigación interuniversitarias, pero también de la voluntad compartida de progresar en un contexto internacional de competencia.
Otro de los efectos beneficiosos del proceso de fusiones está ligado al incremento del tamaño alcanzado por las universidades y las consecuencias que ello implica
Interdisciplinariedad e impacto de las fusiones universitarias
Finalmente, dentro de los efectos positivos generados por las fusiones, no puede dejar de mencionarse el desarrollo de la interdisciplinariedad que abre la posibilidad de reconsiderar las fronteras disciplinares. Posibilidad mucho más visible en el campo de la investigación que en el de la formación.
Sin embargo, pese a la pintura que presenta a grandes trazos el análisis de los procesos de fusión acaecidos en Francia entre los años 2009 y 2017, realizado por el Ministerio de Enseñanza e Investigación, el balance que presenta adolece de un marco de análisis riguroso basado en indicadores capaces de medir el impacto generado por los procesos de fusión en las universidades resultantes. Para poder realizar un balance real del impacto generado por los distintos procesos, se requieren indicadores claros sobre el coste económico y financiero que ha supuesto la fusión, indicadores con capacidad para medir “el valor añadido” generado por el proceso, tanto en términos de calidad como de eficiencia, del impacto creado por las universidades fusionadas en la estructura nacional y territorial de enseñanza superior y de investigación, así como la impronta dejada en sus interacciones con los actores locales, regionales, económicos y sociales.
Por ello, y dentro de la posibilidad de extrapolar las enseñanzas recogidas en el balance de los procesos de fusión de las universidades francesas a otras universidades[7] o a otras geografías, sería interesante incorporar una propuesta de indicadores de impacto alrededor de tres variables: actividades de formación e investigación en la universidad fusionada, nuevo modelo de gobernanza, de estructura interna e institucional y organización administrativa. Solamente desde este análisis real será posible generar una profunda transformación y mejora del rendimiento de la organización y del funcionamiento de las nuevas estructuras universitarias creadas tras los procesos de fusión, en paralelo al proyecto político. Transformación indispensable para asegurar la convergencia exitosa entre dos culturas, administrativa y político administrativa, y modos de organización diferentes a los de la anterior universidad.
[1] U. de Strasbourg (2009), U. Aix‐Marseille (2012), U. de Lorraine (2012), U. de Bordeaux (2014), U. de Montpellier (2015), U. Grenoble‐Alpes (2016) y U. de Clermont‐Auvergne (2017).
[2] BÉZAGU, Philippe, coordinnateur, Guillaume, BORDRY, ROSSIGNOL, Jean‐Luc (Marzo, 2019). MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE ET DE LA JEUNESSE MINISTÈRE DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, DE LA RECHERCHE ET DE L’INNOVATION. Premier Bilan de Fusion d’universités réalisées entre 2009 et 2017.
[3] Ley de Programas para la Investigación, 2006.
[4] Dotado con 57 millones de euros, el Programa de Inversión de Futuro, Programme d’Investissement d’Avenir (PIA), fue desarrollado por el estado francés para financiar inversiones innovadoras en el territorio afín de incrementar el potencial de crecimiento y de empleo del país. En el Plan trianual, se destinó a la categoría “Enseñanza Superior y Formación” casi 18 mil millones de euros.
[5] Es interesante señalar que al igual que los presidentes, todos los DGS (Directores Generales de Servicios) que lideran las operaciones de fusión son Secretarios Generales o Directores Generales de Servicios de una de las universidades que se va a fusionar.
[6] ANR (Agencia Nacional de Investigación)
[7] A las fusiones consumadas entre los años 2009 y 2017 y analizadas en el informe han seguido la fusión de las tres universidades de Lille, la fusión de la Universidad Paris- Sorbonne y Paris – Pierre y Marie Curie la Fusion de Paris‐Descartes, Paris‐Diderot et de l’Institut de physique du globe de Paris (Université de Paris), y nuevas dinámicas de acercamiento alrededor de la Universidad de Paris-Saclay y las Universidades de Rennes.
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RAQUEL ALONSO ÁLVAREZ
Miembro de la Asociación espacios de educación superior