Las políticas pueden entenderse como el resultado de un proceso de toma de decisiones, en el que los gobiernos escogen entre distintas alternativas en función de sus preferencias. Los gobiernos autonómicos han perseguido preferencias diferenciadas en las políticas de educación superior y ciencia durante las últimas décadas, trazando caminos separados en la gobernanza universitaria por comunidades.

ALABERTO MÁRQUEZ CARRASCAL

1. La descentralización de la educación superior en España

El proceso de descentralización competencial en materia de universidades se inicia en 1984. Las comunidades autónomas empezaban a asumir sus competencias en educación superior, con la transferencia de infraestructuras y personal que entraban a formar parte de la comunidad autónoma. Este proceso se alargó durante más de una década, culminando en 1996 con la asunción de competencias por el gobierno balear.

Las comunidades autónomas que alcanzaban esta primera meta volante se guiaban por un marco regulatorio nacional, sustentado en la Ley de Reforma Universitaria de 1983. Pero la capacidad de gestionar el sistema universitario de forma directa abrió la puerta a la diferenciación entre unos territorios y otros. En unos casos, sustentado en la existencia de características singulares, como una lengua propia, y en otros por las necesidades educativas de su población, con menor nivel de estudios superiores que otras regiones.

El artículo que recientemente he publicado en la revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas (DOI: https://doi.org/10.24965/gapp.11364) profundiza en la evolución de las preferencias de los gobiernos autonómicos de Andalucía, Cataluña, Galicia y Madrid. Estos cuatro territorios representan un peso sustantivo del sistema universitario español, con el 58% del personal universitario y el 54% de los estudiantes matriculados en el último curso.

es posible trazar cambios en las preferencias gubernamentales a raíz de un cambio del partido en el gobierno, al mismo tiempo que se trazan cambios de preferencias internos en los partidos, con la sustitución de sus líderes

Además, estas comunidades muestran una gran variabilidad de gobiernos, con largos períodos de gobiernos populares, socialistas y convergentes que desembocan en un cambio de signo político. De esta forma, es posible trazar cambios en las preferencias gubernamentales a raíz de un cambio del partido en el gobierno, al mismo tiempo que se trazan cambios de preferencias internos en los partidos, con la sustitución de sus líderes. El objetivo es identificar cambios en la gobernanza del sistema de educación superior, que son estudiados a partir de los modos de control y supervisión.

Ambos modos de gobernanza representan extremos en un continuo de posibilidades, relacionadas con diferentes instrumentos para alcanzar una serie de objetivos y metas políticas. Estudios anteriores han introducido análisis nacionales que presentan una tendencia general de los gobiernos de Europa continental a pasar del modo de control al de supervisión, y a dirigir a distancia la educación superior. Sin embargo, el caso español nunca ha sido analizado como un sistema descentralizado, a pesar de que los sistemas descentralizados requieren análisis específicos que muestren su diversidad territorial.

Para ello, he revisado los discursos de investidura de todas las legislaturas autonómicas para los cuatro casos. Estos discursos incluyen aquellos que se llevaron a cabo antes de que se produjera la transferencia competencial, en los que también se habla de la política de universidades. Conjuntamente, se ha trazado la conexión de esta materia con la política de ciencia. Ambas materias han estado íntimamente relacionadas en la literatura de referencia, por lo que es de gran interés delimitar el dominio de ambas políticas, sus conexiones y si existe subordinación de una sobre otra.

Estudios anteriores han introducido análisis nacionales que presentan una tendencia general de los gobiernos de Europa continental a pasar del modo de control al de supervisión, y a dirigir a distancia la educación superior

2. Fronteras difusas entre las políticas de universidad y ciencia

Las políticas de educación superior y ciencia operan en dos sistemas distintos pero conectados. En España, la política de educación superior es principalmente redistributiva, al ser el último nivel del sistema educativo público. En cambio, la política de ciencia es principalmente distributiva. Cada una tiene su propia dinámica política, con diferentes intereses electorales y grupos de presión. Aunque la política de educación superior puede estar más influenciada por las preferencias de votantes y partidos políticos, también está afectada por grupos de interés, expertos y burocracias, compartiendo algunas características de una política distributiva.

En los discursos de investidura, las materias aparecen fuertemente conectadas en prácticamente todos los casos, sobre todo en Cataluña, donde siempre van de la mano. Un buen ejemplo de ello es la expresión del presidente Jordi Turull en su discurso de 2018, identificando al «sistema universitari de recerca de Catalunya» como un sistema único que conecta ambas materias. Un enunciado discursivo que igualmente se muestra en la estructura departamental de la Generalitat, que ha conectado ambas materias constantemente.

En la misma línea ha ocurrido en la Comunidad de Madrid, como por ejemplo en el discurso de la presidenta Isabel Díaz Ayuso en referencia a la formación de los futuros profesionales, señalando «el incremento de las becas universitarias» como parte de una estrategia por «la apuesta por la innovación y por la atracción de talento». Algo que también se puede leer en palabras del presidente andaluz Rodríguez de la Borbolla, en 1989, al apuntar que la potenciación de la investigación científica es parte de la «política de calidad de la enseñanza».

Las distintas decisiones anunciadas por los presidentes autonómicos han guiado la gobernanza del sistema en estos territorios

3. Distintas preferencias, distintos modos de gobernanza

Algunos de los discursos de investidura han sido claves para entender la evolución de las políticas de educación superior y ciencia. Desde la expansión del sistema universitario a la búsqueda de universidades de mayor calidad, pasando por la colaboración pública y privada a la potenciación del sector privado universitario. Las distintas decisiones anunciadas por los presidentes autonómicos han guiado la gobernanza del sistema en estos territorios.

Un ejemplo claro de gobernanza sistémica basada en la planificación racional y control se encuentra en los gobiernos andaluces del presidente Manuel Chaves. En su discurso de 1994 persigue la consolidación de un «sistema universitario más amplio, más diversificado en cuanto a las titulaciones, más equilibrado territorialmente y más justo». Con ese objetivo, planteó algunas líneas de actuación relacionadas con este modo de gobernanza, como «haber aumentado sustancialmente el número de becas y ayudas al estudio», y por otro, «la consolidación de las Universidades de Jaén, Almería y Huelva», que se sumaba a «la ampliación en cincuenta mil nuevas plazas» en todo el sistema universitario andaluz.

En el lado de la gobernanza del sistema universitario basada en la supervisión regional y la autorregulación del sistema, encontramos un buen ejemplo en el discurso de investidura de la presidenta Isabel Díaz Ayuso. La presidenta ponía de manifiesto la importancia del capital privado en universidades y ciencia, en «una región especialmente atractiva para los emprendedores de otros países, con una de las mayores densidades de espacios públicos y privados para startups de alto contenido científico y tecnológico». En definitiva, la presidenta defendía el papel protagonista que el mercado juega en la autorregulación de la universidad y ciencia madrileña.

Las instituciones de educación superior se enfrentan constantemente a los cambios globales que afectan directamente a nuestros sistemas universitarios

4. Retos de una universidad regionalizada en un contexto cada vez más global

Las instituciones de educación superior se enfrentan constantemente a los cambios globales que afectan directamente a nuestros sistemas universitarios. Los grandes rankings internacionales de universidades, la necesidad de publicar artículos en inglés en las revistas de impacto, constantemente se realizan comparaciones entre sistemas nacionales y universidades. Un hecho que contrasta con la descentralización de la gobernanza de nuestras universidades, que asumen también retos relacionados con su realidad regional.

Esta realidad quedaba patente en algunos discursos de investidura, que la conectaban con la política universitaria, presentando la expansión de la educación superior como una solución al problema de la despoblación. El presidente gallego Núñez Feijoo lo destacaba así en 2020: «la demografía abarca mucho más que políticas de conciliación y apoyo a las familias, es básico para que sigan teniendo una formación adecuada a las necesidades presentes y futuras».

Un reto que nos devuelve a la importancia del desarrollo de un sistema de educación superior cercano a la ciudadanía. Y es que la oportunidad que ofrecen las nuevas formas de comunicación y las redes sociales nos permiten derrumbar también el muro entre lo regional y lo global, mostrando que la vocación universal de la educación superior está más vigente que nunca.