¿Cuál es el nivel de europeización de la política española de ciencia e innovación? El trabajo de los profesores Laura Cruz y Luis Sanz muestra los cambios de la política española de ciencia e innovación en las últimas cuatro décadas, en buena medida guiados por los discursos europeos, pero con un impacto limitado sobre la forma de hacer política científica en España.
ALBERTO MÁRQUEZ CARRASCAL
Construyendo un modelo europeo de ciencia e innovación
La europeización es un proceso que ha impregnado distintos aspectos de la vida social y política española de las últimas décadas. Desde la entrada de España en la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1986 se ha trazado un camino que, a través de las acciones de las instituciones comunitarias y el gobierno nacional, busca la integración y homogeneidad de distintos aspectos de la vida pública.
Más concretamente, podríamos definir la europeización como “procesos de construcción, difusión e institucionalización de reglas formales e informales, que se definen y consolidan en la toma de decisiones de la Unión Europea (UE)”.
Este proceso es el centro de análisis de los profesores Laura Cruz y Luis Sanz en el capítulo que han dedicado a la europeización de la política española de ciencia e innovación, inserta en la monografía coordinada por el profesor Javier Arregui que realiza un viaje por el proceso de europeización para todas las materias competenciales en España. Concretamente, este capítulo repasa de forma paralela los procesos que han guiado la política de ciencia y tecnología de las instituciones comunitarias y nacionales.
Los tratados económicos a nivel europeo, que dieron paso posteriormente a la CEE, poseían artículos dirigidos a la construcción de una política de ciencia, como mecanismo de desarrollo de la industria europea. Con la creación de los Programas Marco (PM) en 1981, la CEE crea un instrumento específico de financiación que modula la ciencia europea. Éstos constituyen la principal vía de acción desde las instituciones europeas, mediante una financiación a los estados miembros destinada a ciencia y tecnología.
Los Programas Marco constituyen la principal vía de acción desde las instituciones europeas, mediante una financiación a los estados miembros destinada a ciencia y tecnología
Los PM, junto con los Fondos estructurales de la UE, son la principal fuente de financiación de buena parte de la investigación en muchos países de la UE. Suponen el 9% del presupuesto total de la Unión, alcanzando en el programa Horizonte Europa (2021-2027) la cantidad de 100.000 millones de euros, un incremento del 29% sobre el programa Horizonte 2020.
A pesar de la envergadura de la financiación europea, y de su potencial capacidad de acción sobre la política nacional de los estados miembro, la política europea es subsidiaria de lo que decidan los gobiernos de cada país. Además, los PM tienen una inercia considerable, tendiendo a la dispersión del gasto y la fragmentación de la política.
La situación de bloqueo, sostenida por los intereses actuales de las comunidades de I+D, así como la obstaculización de los gobiernos nacionales, impiden las reformas necesarias para materializar una política europea que, en muchos casos, no pasa de las palabras. La retórica, por tanto, es el centro de la política perseguida por los PM o el Semestre Europeo, sin que se haya cambiado la naturaleza distributiva de la política europea de ciencia e innovación, ajena al público general.
A pesar de la envergadura de la financiación europea y de su potencial capacidad de acción sobre la política nacional de los estados miembro, la política europea es subsidiaria de lo que decidan los gobiernos de cada país
En suma, en la búsqueda del modelo europeo de ciencia e innovación encontramos un ejercicio competencial desestructurado y poco efectista para aunar un proceder común entre los distintos estados.
Las decisiones comunitarias se diluyen con las preferencias de los grupos interesados y la propia dinámica interna de cada estado miembro, lo que acaba fragmentando la posibilidad de una reforma política unitaria. Suma el hecho de que la propia Comisión Europea no tiene un órgano individual que centralice la materia de ciencia e innovación, sino que ésta es fruto de la acción transversal de distintos comisarios europeos.
Por caminos separados: la evolución institucional de la ciencia española
Frente a la transversalidad, apuntada como un elemento característico del modelo de ciencia e innovación europeo, la organización institucional en España ha caminado hacia una estructura centralizada en la materia de ciencia e innovación. El Ministerio de Ciencia y Tecnología es fruto de una restructuración del Ministerio de Industria, asumiendo igualmente elementos del Ministerio de Educación, en lo que a la materia de Educación Superior se refiere.
La creación de un ministerio unitario para la política española de ciencia e innovación nace de una necesidad del propio sistema nacional. Los autores del capítulo citado apuntan a que esta decisión perseguía dar solución a un enfrentamiento competencial entre Industria y Educación. El diseño institucional recalca esa contradicción con el modelo europeo, caracterizado por la transversalidad de la I+D entre distintas materias.
A través de este ejemplo quiero ilustrar una característica que impregna el conjunto de instituciones que se encargan de la gestión de política española de ciencia e innovación. Fiel reflejo son los Planes Nacionales de I+D, que no guardan relación con los PM europeos, al tratarse de un paraguas amplio que recoge instrumentos y programas dirigidos a actores y sectores de distinta naturaleza en lugar de sintetizar la financiación, que es lo que caracteriza al modelo europeo.
No existe en España si quiera un órgano encargado de la coordinación entre el Gobierno central y las Comunidades autónomas para la materia de ciencia e innovación
Podemos observar la misma dinámica interna en la creación de la Agencia Estatal de Investigación, o la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología. Estos organismos tienen un papel menos transversal de lo que su denominación podría sugerir, siendo meros instrumentos del ministerio con fronteras claras de acción en su labor coordinadora.
No existe si quiera un órgano encargado de la coordinación entre el Gobierno central y las Comunidades autónomas para la materia de ciencia e innovación. Los gobiernos regionales diseñan e implementan su propia política de Educación Superior, Salud, Industria e Innovación, competencias atravesadas por la materia bajo análisis.
Por tanto, nos alejamos aún más del modelo de coordinación que plantea Europa y se profundiza en un ejercicio descentralizado de la materia y sin coordinación estratégica nacional, a pesar de que la Ciencia es transversal a estas materias desarrolladas a nivel autonómico.
Tan solo dos instituciones españolas plantean un ejercicio competencial similar al modelo europeo. Por un lado, la coordinación de los Fondos estructurales asumida por el Ministerio de Hacienda. Por otro, las propias unidades encargadas de las relaciones entre España y la UE para ciencia e innovación, protagonistas de la negociación de los PM. Dos excepciones que no sirven para acercar los trazados divergentes de la planificación institucional.
Los presupuestos españoles destinados a la I+D descendieron como consecuencia de la crisis, y aun hoy por hoy representan el 80% de los niveles de inversión que se daban el 2007
El motor de la europeización: la financiación en I+D
Como he avanzado anteriormente, el centro de la política europea de ciencia e innovación está en su capacidad de financiación a través de los Fondos estructurales y los PM. No es de extrañar, por tanto, que la dependencia de la política española de estos fondos haya crecido con el paso de los años, más aun teniendo en cuenta la desmovilización de recursos nacionales a partir de la recesión económica iniciada en 2008.
Los presupuestos españoles destinados a la I+D descendieron como consecuencia de la crisis, y aun hoy por hoy representan el 80% de los niveles de inversión que se daban el 2007. No se ha conseguido, a falta de instrumentos de coerción en manos de instituciones europeas, que España alcance el objetivo de inversión en I+D establecido por la UE, situado en el 3% del PIB.
No obstante, la fuerte inversión europea en ciencia e innovación es una fuente de financiación de importancia creciente para el gasto español en I+D. En 2017, el impacto de la financiación de los Fondos estructurales y los PM sobre la I+D española supuso el 9,9% del total, la mayor entre los países grandes de la UE. Una proporción que aumentó en 2020, cuando la dependencia de la UE creció hasta el 11% del total.
Aunque el diseño institucional mostraba dos senderos alejados, al centrarnos en los instrumentos de financiación la política española de ciencia e innovación se acerca a lo que marcan los estándares europeos.
Un acercamiento propiciado por la dependencia creciente de la financiación europea para la I+D, y por un aumento continuado de la influencia de la UE, sustentada en el procedimiento de déficit excesivo abierto a España. No obstante, los cambios en la dirección en la política se ven muy limitados, por la falta de recursos económicos en la última década.
Los fondos NextGenerationEU, así como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia refuerzan la internacionalización de la investigación española
¿Un futuro más europeo?
Tras dibujar el mapa completo de la política española de ciencia e innovación, parece que la UE está consiguiendo introducir nuevos rumbos en la última década, basados en la financiación de la I+D. Si esto implicará más europeización y reformas más eficaces es una pregunta que los profesores Laura Cruz y Luis Sanz dejan por contestar, a falta de un análisis más profundo.
Lo que sí queda claro es que la actual política europea está sirviendo como acelerador en el proceso de europeización de la ciencia e innovación en España. Los fondos NextGenerationEU, así como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia refuerzan la internacionalización de la investigación española, guiada por la senda trazada en los PM.
Los Presupuestos Generales del Estado son un buen reflejo de la consolidación de esta ruta, incrementando el papel esencial de los fondos europeos sobre la ciencia española. Si sumamos esta estrategia, basada en la financiación directa, a la dotación necesaria de recursos nacionales para transición ecológica y transformación digital, el resultado es una guía de inversiones fundada en objetivos comunitarios, que el Gobierno de España hace suyos y potencia como si fueran propios.
El mapa nos dice que los senderos podrían cruzarse en algún momento, pero solo el tiempo dirá si los caminantes se encuentran.
ALBERTO MÁRQUEZ CARRASCAL, Instituto de Políticas y Bienes Públicos (CSIC)
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