El aprendizaje permanente en el empleo público

Pablo Acosta

El aprendizaje a lo largo de la vida del empleado público tiene por objeto no solo fomentar su desarrollo personal y su carrera profesional, sino también añadir valor a la organización y calidad a la prestación de los servicios públicos.

PABLO ACOSTA


Los antecedentes

Entendemos por formación del empleado público la puesta a su disposición de herramientas de capacitación en áreas relacionadas con sus cometidos y funciones.

El perfeccionamiento de la formación de los funcionarios públicos es una vieja aspiración de la doctrina y del Legislador. La Ley de Bases de 1918, Estatuto de Maura, estableció el ingreso en el Servicio Civil del Estado previa oposición para obtener plaza numerada de aspirante y «seguir después los estudios que se habrán de organizar en cada Ministerio, habilitándose con ellos para servir cargos de plantilla” (Base 2ª).

El Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases establecía clases prácticas (artículo 14) «a fin de que los aspirantes al ingreso en el servicio técnico se habitúen al manejo de los textos legales»; y «cursos periódicos para dichos aspirantes, con finalidad también esencialmente práctica…»

Sin embargo, esto no llegó a materializarse. Como señaló Oliva Castro1, ni las clases prácticas ni los cursos periódicos tuvieron realidad en ninguno de los dos sentidos posibles: ni como perfeccionamiento previo al ingreso definitivo, sentido previsto en la Legislación de 1918; ni como perfeccionamiento ulterior de aquellos que ya están al servicio de la Administración. En este sentido, afirmó, “el funcionario civil español—con alguna excepción—está totalmente abandonado en lo que a su perfeccionamiento profesional se refiere”

el funcionario civil español -con alguna excepción- estuvo durante décadas totalmente abandonado en lo que a su perfeccionamiento profesional se refiere

Este estado de cosas se alargó en el tiempo pues, como es sabido, la Ley de 1918 pervivió a la Dictadura de Primo de Rivera, a la Segunda República y a la Guerra Civil.

Mediante Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprobó la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, se creó el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, al que se asignaron las tareas de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de los Cuerpos Generales de la Administración civil del Estado.

El artículo 33 de la Ley de Funcionarios de 1964 imponía a los funcionarios de los Cuerpos generales el deber de asistir, previa autorización del Subsecretario del Departamento en que prestaran sus servicios, a cursos de perfeccionamiento con la periodicidad y características que estableciera la Presidencia del Gobierno, sin perjuicio de las enseñanzas que se pudieran organizar en cada Ministerio en relación con la materia de su competencia. Sin embargo, ninguna norma imponía a la Administración la obligación de formar a sus funcionarios.

Esta situación cambió radicalmente con la aprobación de la Constitución de 1978, que impone a las administraciones púbicas el principio de eficacia en su actuación (art. 103.1). De una concepción de la formación como deber del funcionario se transita a la formación como necesidad de la organización, ya que el perfeccionamiento del empleado contribuye a mejorar la eficacia de la unidad administrativa.

En este sentido, la formación continua se puede definir como el conjunto de instrumentos dedicados a mejorar los niveles de eficacia y competitividad de la organización mediante la actualización de conocimientos y la adquisición de nuevas competencias de sus miembros, facilitando su acceso a nuevas posibilidades profesionales.

La Constitución de 1978, al imponer a la Administración el principio de eficacia, obliga a velar por la formación de sus empleados

Y una paradoja: ¿realmente debe formarse quien ya ha superado unas oposiciones?

Cabría pensar que existe cierta contradicción en el hecho de imponer a los empleados públicos actividades de formación, pues ¿no han superado ya unas pruebas selectivas en las que han demostrado que poseen los conocimientos para desarrollar las tareas del puesto?

Esta posición sólo puede sostenerse desde una visión estática e irreal del puesto de trabajo. Sin embargo, el empleo público se ve sometido, como las demás formas de empleo, a factores de evolución técnica o tecnológica. La actividad de las administraciones públicas es en esencia dinámica, porque también lo son las necesidades sociales a cuya satisfacción se deben.

Además de los conocimientos técnicos para el desarrollo de las funciones propias del puesto, el adiestramiento en habilidades “blandas” contribuye a un desempeño más eficaz.

Frente a una visión rígida del empleado público, que con la superación de las pruebas selectivas habría demostrado tener los conocimientos necesarios, sin necesidad de ampliarlos, el aprendizaje a lo largo de la vida ofrece oportunidades ilimitadas de mejora profesional y satisfacción personal.

Pablo Acosta

La formación del empleado público no puede detenerse en el momento en el que supera las pruebas de acceso

En la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea afirmaron en 2008 que “el desarrollo y reconocimiento de los conocimientos, las destrezas y la competencias de los ciudadanos son esenciales para el desarrollo individual, la competitividad, el empleo y la cohesión social de la comunidad, y que, además, este desarrollo y reconocimiento deben facilitar la movilidad transnacional de los trabajadoras y las personas en proceso de aprendizaje y contribuir a cubrir las necesidades de oferta y demanda en el mercado europeo de trabajo”.2

La Comisión Europea también ha recomendado a los Estados que asuman el objetivo de “permitir que las personas adquieran, actualicen y mejoren los conocimientos, capacidades y competencias que necesitan para prosperar en un mercado de trabajo y una sociedad cambiantes, para beneficiarse plenamente de una recuperación socialmente justa y de unas transiciones justas hacia la economía ecológica y digital y para estar mejor preparadas para hacer frente a los retos presentes y futuros”.3

El empleo público, reflejo de la sociedad, no puede quedar fuera del nuevo paradigma de aprendizaje a lo largo de la vida.

Significado del aprendizaje a lo largo de la vida en el empleo público

Según ha afirmado la OCDE en su Skills Outlook 20214, el aprendizaje permanente es clave para que las personas tengan éxito en los mercados laborales. Las sociedades actuales son altamente dinámicas y están moldeadas por megatendencias como el aumento de la esperanza de vida, los rápidos cambios tecnológicos, la globalización, la migración, los cambios medioambientales y la digitalización, factores a los que se añaden impactos repentinos como la pandemia de la COVID-19.

Pablo Acosta

En un mundo incierto y volátil, el aprendizaje permanente ayuda a las personas a adaptarse y volverse resistentes a las perturbaciones externas. Si bien el apoyo del gobierno sigue siendo imprescindible para garantizar que los grandes cambios estructurales no provoquen desgarros profundos en el tejido social, la creación de una cultura de aprendizaje permanente otorga a las personas la posibilidad de gestionar el cambio. Esto requiere evidencia sobre las mejores formas de apoyar los viajes de aprendizaje a lo largo de toda la vida, para que las personas puedan «aprender a aprender».

Esta edición de OECD Skills Outlook 2021 explora cómo las políticas, en particular las que rigen el desarrollo y el uso de habilidades, pueden promover mejor el aprendizaje permanente para todos. Si bien estos factores son esenciales para sostener el aprendizaje permanente en general, la pandemia ha aumentado aún más su relevancia.

Volviendo a la Unión Europea, tiene especial relevancia la Recomendación del Consejo de 22 de mayo de 2018 relativa a las competencias clave para el aprendizaje permanente (lifelong learning),5 que afirma que “Las personas necesitan un conjunto adecuado de capacidades y competencias para mantener su actual nivel de vida, sostener unas tasas de empleo elevadas y fomentar la cohesión social teniendo presente la sociedad y el mundo del trabajo del mañana. Ayudar a las personas de toda Europa a que adquieran las capacidades y competencias necesarias para el desarrollo personal, la salud, la empleabilidad y la inclusión social contribuye a reforzar la resiliencia de Europa en un momento de rápidos y profundos cambios”.

Se pone así de relieve que el aprendizaje permanente del individuo tiene un impacto colectivo indudable en la sociedad.

El Consejo también considera que la transformación digital es esencial en este proceso, pues la sociedad es cada vez más móvil y digital y “las tecnologías digitales afectan a la educación, la formación y el aprendizaje, ya que dan lugar a entornos de aprendizaje más flexibles adaptados a las necesidades de una sociedad en constante movimiento”.

Las instituciones de la Unión Europea y la OCDE considera que el aprendizaje permanente es clave en la vida de las personas y en su éxito profesional

¿Qué cabe esperar del aprendizaje permanente de los empleados públicos?

La OCDE ha analizado la cuestión de los perfiles de aprendizaje en un interesante informe de 2017 titulado Skills for a High Performing Civil Service.

Este informe analiza el cambio en las habilidades requeridas a los empleados públicos de la administración civiles y presenta un marco a través del cual los países de la OCDE pueden evaluar las habilidades que tienen actualmente o las carencias que puedan detectar.

La premisa es que los empleados públicos están abordando problemas de una complejidad sin precedentes en sociedades más plurales y exigentes que nunca. Al mismo tiempo, los sistemas y las herramientas de gobernanza son cada vez más digitales, abiertos y en red.

En este contexto se plantea un doble desafío: el primero es identificar qué habilidades se necesitarán para un funcionariado que sea adecuado para su propósito tanto hoy como en el futuro; el segundo es calcular cómo las administraciones pueden invertir en estas habilidades -a través de la atracción, el reclutamiento y la formación – para mejorar las políticas y los servicios.

La OCDE ha identificado las habilidades que precisan los empleados públicos en un entorno cambiante, enfatizando la importancia de los modelos de formación y la cultura del aprendizaje

¿Qué está haciendo España?

El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ha publicado su Estrategia de aprendizaje INAP 2023-2024. En ella manifiesta su voluntad de situarse como un actor central en la transformación de la Administración Pública, contribuyendo así a construir la sociedad española del futuro.

Para ello se alinea con los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, comparte reflexiones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre las capacidades de los empleados públicos para afrontar los retos de servir y crear valor público para una sociedad plural, diversa, inclusiva, abierta, interdependiente y participativa y promueve la extensión de valores públicos, principios y alianzas orientados al bien común para la transformación cultural de la Administración pública.

Es muy relevante que el documento se refiera a una “comunidad de aprendizaje en la Administración del Estado”. Y también que considere “la estabilidad de la política de aprendizaje, con una vocación estratégica en su estructura y forma de presentarlo”.

El carácter estratégico del plan también se pone de manifiesto en uno de los objetivos declarados, que “no es llegar a más destinatarios sino llegar a aquellos que más lo necesitan”.

La estrategia del Instituto Nacional de Administración Pública se orienta hacia la transformación cultural de la Administración Pública mediante la creación de una «comunidad de aprendizaje»

Una visión de futuro

La misión en el aprendizaje permanente de los empleados públicos ha de ser la adición de valor. Añadir valor a las carreras profesionales añade valor a la organización, a las políticas públicas y a los servicios. Así se manifiesta esta misión en la Estrategia de aprendizaje INAP 2023-2024: “ordenar los recursos formativos para que contribuyan al desarrollo de las personas, a la productividad de las administraciones públicas y orientarlos al servicio público dentro del modelo de administración pública”.

El juego está en conseguir una visión de los perfiles profesionales del futuro para orientar los recursos formativos hacia la generación de entornos de aprendizaje. Sin esto, la transformación de la administraciones públicas y de los servicios que prestan no será posible.

El futuro pasa por orientar los recursos disponibles hacia la generación de entornos de aprendizaje en las administraciones públicas

Notas

1 Oliva Castro, Andrés de la: “Formación y perfeccionamiento de los funcionarios públicos”, en Documentación Administrativa, núm. 7, pág. 29-44 (1958).

2 Recomendación 2008/C111/01/CE, relativa a la creación del Marco Europeo de Cualificaciones para el Aprendizaje Permanente, aprobada el 23 de abril de 2008. 

3  Recomendación del Consejo de 16 de junio de 2022 relativa a un enfoque europeo de las microcredenciales para el aprendizaje permanente y la empleabilidad (DOUE núm. 243, de 27 de junio de 2022).

4 El informe  Skills Outlook 2021 ofrece datos cuantitativos comparativos para analizar el papel clave que desempeñan los factores socioemocionales y motivacionales en la consecución de un compromiso exitoso con el aprendizaje permanente.

5  Recomendación 2008/C189/01, del Consejo, DOUE de 4 de junio de 2018.


PABLO ACOSTA es profesor de la Universidad Rey Juan Carlos

Twitter @AcopabloAcosta

Espacios de Educación Superior está dirigido a poner en contacto a las personas e instituciones interesadas en la sociedad del aprendizaje en Iberoamérica y España.